SALA DE CASACIÓN CIVIL
Exp. Nro. 2003-0001161
Ponencia de la Magistrada ISBELIA PÉREZ VELÁSQUEZ.
Mediante escrito presentado en fecha 3 de noviembre de 2003, el ciudadano JUAN
BLANCO URIBE, actuando en su carácter de presidente de la junta directiva de la Cámara de
Aseguradores de Venezuela, asistido en este acto por la abogada Milagros Valladares B., propuso
recurso de interpretación de los artículos 5, Parágrafo Único de la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario de la República de Venezuela N°
4.865 del 8 de marzo de 1995; 2 y 86, numeral 1º del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma
Parcial de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, publicado en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 37.285 de fecha 18 de septiembre de 2001; así como de
los artículos 3 y 7, numeral 1º del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguro, publicado
en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.553 Extraordinario del 12 de
noviembre de 2001, específicamente en cuanto “…a la posibilidad que ostentan las asociaciones
cooperativas de realizar actividades de seguros con base al criterio de que puedan realizar la
actividad económica de su preferencia”.
En fecha 22 de julio de 2005, la Sala de Casación Civil de este Máximo Tribunal
declaró admisible la solicitud de interpretación de los artículos previamente indicados y ordenó
la notificación del Presidente de la Asamblea Nacional, Defensor del Pueblo, Fiscal General de
la República y de la Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela. De igual
manera, ordenó el emplazamiento de la colectividad, mediante cartel publicado en un diario de
los de mayor circulación nacional, para que dentro de los treinta (30) días continuos a partir de
que constase en autos su publicación, todo aquel que tuviese interés sobre el presente recurso
manifestase por escrito lo que estimara conveniente.
Recibido el expediente, se designó ponente a la Magistrada que con tal carácter
suscribe el presente fallo. Siendo la oportunidad para decidir, esta Sala lo hace con arreglo a las
siguientes consideraciones.
I
DE LA COMPETENCIA
Antes de emitir pronunciamiento en relación con el recurso propuesto es necesario
que la Sala establezca su competencia para conocer de la solicitud de interpretación. Al respecto
se observa lo siguiente:
El artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece
las atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia, y específicamente en su numeral 6 dispone:
“…Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales,
en los términos contemplados en la ley…”. Asimismo, la parte in fine del citado artículo 266,
prevé que dicha competencia será ejercida “…por las diversas Salas conforme a lo previsto en
esta Constitución y en la ley.”.
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en el artículo 5º,
numeral 52, establece:
“Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto
Tribunal de la República.
…Omissis…
52. Conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen
acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la ley,
siempre que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio
o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere.”
El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en sus
numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al
23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37.
En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de
Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación
Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos
previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52
su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida…”.
(Negritas de la Sala).
Como se advierte en la norma transcrita, es competencia común a todas las Salas que
conforman este Máximo Tribunal, conocer los recursos de interpretación que hayan sido
propuestos sobre materias afines a su competencia.
En el presente caso la Sala observa, que el recurso de interpretación propuesto,
pretende fundamentalmente que se establezca el sentido y alcance de los artículos 5, parágrafo
único de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, 3 y 7, numeral 1° de la Ley del Contrato
de Seguro, en concordancia con los artículos 2 y 86, numeral 1° de la Ley Especial de
Asociaciones Cooperativas. Al respecto, cabe precisar que el recurrente solicita expresamente
que se defina: i) La posibilidad de que las asociaciones cooperativas realicen lícitamente
actividades de seguros, ii) en caso de ser posible, explicar si están sometidas a la supervisión y
regulación de algún órgano técnico especializado; iii) el régimen jurídico aplicable a tales entes;
y iv) sí tales asociaciones pueden suscribir contratos de seguros sin previa autorización por parte
del órgano competente.
Por tanto, tratándose la actividad aseguradora, de una materia de naturaleza
esencialmente mercantil, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 numeral 12 del Código
de Comercio y cuyo conocimiento jurisdiccional es competencia de los tribunales civiles y
mercantiles, así como de esta Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, tal como
se ha expresado en reiterados fallos, compete a esta Sala conocer del presente recurso de
interpretación. Así se establece.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
En el escrito presentado ante esta Sala, en fecha 3 de noviembre de 2003, el recurrente
planteó lo siguiente:
“…acudo ante ese Honorable órgano jurisdiccional, con base a lo establecido en los
artículos 7, 26 y 266, numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, a los fines de interponer RECURSO DE INTERPRETACIÓN de los
artículos 5, Parágrafo Único de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros,
publicada en la Gaceta Oficial Nro. 4.882 Extraordinario, de fecha 23 de Diciembre
(sic) de 1994, reimpresa por error material en Gaceta Oficial Extraordinaria Nro.
4.865, de fecha 8 de marzo de 1995 y de los artículos 2 y 86, numeral 1° de la Ley
Especial de Asociaciones Cooperativas publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.285, de
fecha 18 de septiembre de 2001, dictada mediante Decreto Nro. 1.440 del 30 de agosto
de 2001, así como de los artículos 3 y 7, numeral 1° de la Ley del Contrato de Seguro
publicada en la Gaceta Oficial N° 5.553 Extraordinaria, del 12 de noviembre de 2001,
dictada mediante Decreto N° 5.553 Extraordinaria, del 12 de noviembre, dictada
mediante Decreto Nro. 1.505 de fecha 30 de octubre de 2001.
I
DE LOS HECHOS
…en la Ley de Especial de Asociaciones Cooperativas, publicada en la Gaceta Oficial
N° 37.285 de fecha 18 de septiembre de 2001, una serie de personas se han estado
agrupando constituyendo asociaciones cooperativas, con el fin de realizar operaciones
de seguro.
Ahora bien, como bien es sabido por ustedes, la actividad aseguradora en nuestro país
se encuentra incluida dentro de las denominadas actividades reguladas o reservadas,
de tal manera que no es absoluto el principio de legalidad en esta materia, por cuanto
los sujetos de derecho solo pueden realizar tales actividades, una vez (sic) hayan
cumplido con todos y cada uno de los requisitos que al respecto establece el
ordenamiento jurídico, y una vez (sic) hayan obtenido la debida autorización por parte
del Ministerio de Finanzas, de manera que la realización de tales actividades no es de
forma libre, sino que se requiere una serie de formalidades, todo ello con el objeto de
tutelar el interés general de los ciudadanos que acuden al mercado asegurador.
De allí, surge la duda para esta parte justiciable, sobre la posibilidad que asociaciones
cooperativas sean constituidas para realizar actividades de seguros, y sobre los
requisitos que éstas deben cumplir para la realización válida de tales actividades,
razón por la cual se solicita la interpretación de los artículos 5, Parágrafo Único de la
Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1994, de los artículo 2 y 86, numeral 1°
de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, así como de los artículos 3 y 7,
numeral 1° de la Ley del Contrato de Seguro, a los fines de que ese órgano
jurisdiccional pueda aclarar tal situación…
…Omissis…
Petitorio
…Omissis…
3) Que establezca mediante el presente recurso de interpretación, el alcance y
contenido de los artículos… 5, Parágrafo Único de la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros… 2 y 86, numeral 1° de (sic) Ley Especial de Asociaciones
Cooperativas… 3 y 7, numeral 1° de la Ley del Contrato de Seguro… en lo referente a
la posibilidad que asociaciones cooperativas realicen actividades de seguros, sin
necesidad de cumplir con la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, y sin la
supervisión del órgano técnico especializado Superintendencia de Seguros y
específicamente establezca con base a la interpretación pretendida:
a) La posibilidad de que (sic) asociaciones cooperativas realicen lícitamente
actividades de seguros, sin regulación alguna, ni sometimiento a la ley.
b) En caso de ser posible la prestación de tales actividades de seguros, por parte de
asociaciones cooperativas, cuales (sic) son los requisitos que éstas deben cumplir para
la prestación válida de las mismas, o si solo es necesario que cumplan con los
requisitos establecidos en la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas.
c) En caso que realicen actividades de seguro, si están sometidas a la supervisión y
regulación de algún órgano técnico especializado, y de ser el caso cual (sic) sería o si
sencillamente no están sometidas en el desarrollo de tal actividad a órgano de
supervisión alguno.
d) Si las asociaciones cooperativas pueden suscribir contratos de seguros, conforme a
la Ley del Contrato de Seguro, aún cuando no tengan autorización del órgano
competente y estén sujetas a la legislación especial en materia aseguradora.
e) Los demás elementos que esa digna Sala de Casación Civil considere pertinente
resaltar y que sean convenientes para esclarecer la situación que se ha venido
presentado y a la cual hemos hecho referencia…”. (Negritas, mayúsculas y subrayado
del recurrente).
De acuerdo a lo expresado en la solicitud de interpretación, la Sala observa que se
pretende delimitar el contenido y alcance de las normas en relación con lo siguiente: i) la
posibilidad o no de que las asociaciones cooperativas realicen lícitamente actividades de seguros,
ii) en caso de ser afirmativa la respuesta, cuáles son los requisitos que deben cumplir para que las
asociaciones cooperativas ejerzan válidamente la actividad aseguradora; iii) si las asociaciones
cooperativas están sujetas a la supervisión y regulación de algún órgano técnico especializado,
iv) precisar si tales asociaciones pueden suscribir contratos de seguros, sin previa autorización,
en resumen, definir el régimen jurídico aplicable.
III
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En fecha 30 de noviembre de 2005, la representación de la Procuraduría General de la
República consignó ante esta Sala “…las consideraciones relativas al recurso de interpretación
de los artículos 5 Parágrafo Único de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros; 2 y 86,
numeral 1° de la Ley Especial de Asociaciones y Cooperativas, y 3 y 7 numeral 1° de la Ley de
Contrato de Seguro, incoado por la Cámara de Aseguradores de Venezuela…”, en cuya
oportunidad manifestó lo siguiente:
“…es una regla general, que admite al injerencia pública, fundamentada en la
salvaguarda del desarrollo humano, la seguridad, sanidad, protección del ambiente u
otras de interés social, tal como ocurre en materia de seguros, que constituye una
actividad altamente regulada, no así reservada, pues ello comprende que una
determinada actividad, empresa o bien, es explotado exclusivamente por el Estado, no
siendo éste el caso de los seguros.
Ciertamente, la materia de seguros se encuentra regulada por un régimen jurídico que
responde a la protección de los usuarios y somete a los operadores económicos, al
control de un ente regulador, en este caso, a la Superintendencia de Seguros, quien
legalmente tiene competencias en materia normativa, de supervisión, fiscalización,
fomento y resolución de conflictos.
En este sentido, a tono con la vinculación positiva que la Ley debe guardar con el
cuadro constitucional, se dictó el Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones
Cooperativas, el cual aplica cumplidamente la directiva constitucional del principio de
libertad económica, al sostener en sus artículos 2 y 5 lo siguiente…
…Omissis…
Del análisis de las normas transcritas, se evidencia el reconocimiento axiomático por
parte del legislador, del principio de libertad económica, empero, dicho
reconocimiento, en modo alguno, comprende una exclusión del antes referido
principio regulatorio, que impera entre otras materias y para el caso que nos atañe, a la
actividad aseguradora, tal como lo prescribe el parágrafo único del artículo 5 de la
Ley de Reforma Parcial de la Ley de Seguros y Reaseguros…
…Omissis…
Asimismo, la disposición contenida en el artículo 3 de la Ley de de Contrato de
Seguro, no pareciera colidir con el antes referido principio de libertad económica,
toda vez que se circunscribe a determinar cuando (sic) un contrato de seguro, debe ser
reputado como un acuerdo mercantil, esto es cuando la aseguradora es una sociedad
de comercio, caso en el cual se entiende que el contrato es mercantil sólo para ella, o
cuando ambas partes son comerciantes, supuesto en el cual se entiende que el acuerdo
presenta carácter mercantil para el asegurador y el asegurado.
Respecto a la disposición contenida en el numeral 1° del artículo 7 de la Ley de
Contrato de Seguro, en criterio de este Órgano y en el contexto supra expuesto, la
declaratoria según la cual ‘sólo las empresas de seguros autorizadas de acuerdo con
la ley que rige la materia pueden actuar como asegurador’ no se refiere a una forma
de persona jurídica específica, como pueden ser las asociaciones, las sociedades
mercantiles o las cooperativas, sino, a la actividad desarrollada por uno de los tipos
asociativos mercantiles o civiles, que pueden –siempre que cumplan con los requisitos
establecidos en la ley- desarrollar la actividad de seguros.
Es decir, que el artículo en cuestión, hace referencia a un término industrial o
mercantil como es el de ‘empresas’ y no al término que desde el punto de vista técnico
jurídico, podría versar sobre la naturaleza de la persona jurídica que en un
determinado momento pudiera realizar actividades en materia de seguros.
Por tanto, siendo que la lectura del ordenamiento jurídico debe hacerse a través del
prisma de la Constitución, adaptando la interpretación a su contexto y
correlativamente, apartando al operador jurídico de toda construcción lógica cuyo
resultado se aparte o contraríe los valores constitucionales, pues siempre, debe
prevalecer el sentido más favorable a la efectividad del Texto Fundamental, no resulta
admisible que el reconocimiento del derecho a la libertad de empresa de las
cooperativas, implique un menoscabo al constitucionalmente positivizado principio de
la regulación económica, desarrollado legalmente en el supra transcrito parágrafo
único del artículo 5 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Seguros y Reaseguros,
pues ello implicaría una ilegítima exclusión del principio de legalidad que impera en
las materias reguladas y de igual manera, una violación al principio de igualdad ante
la ley.
En consecuencia, la exégesis de la norma bajo análisis, no debe contrariar la
relevancia social que la actividad de seguros presenta en el Estado venezolano y
conforme a la cual, se ha conformado un régimen jurídico exorbitante, que responde al
carácter social del Estado y que permite que cualquier persona jurídica que cumpla
con los requisitos legales, independientemente de su forma organizativa, puede ejercer
la actividad aseguradora…”. (Cursiva de la Procuraduría General de la República).
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito presentado por la ciudadana Lesbia Brandes, Fiscal Primero del
Ministerio Público ejerciendo la representación de éste órgano, consigno escrito de fecha 29 de
noviembre de 2005, contentivo de las “…consideraciones y alegatos, con motivo del recurso de
interpretación que interpusiera la Cámara de Aseguradores de Venezuela…”, en el cual expresó
lo siguiente:
“…visto que para el caso que nos ocupa fue notificado el Fiscal General de la
República, quien suscribe como uno de sus Representantes ante ese Máximo Tribunal
en torno a la interpretación solicitada considera lo siguiente:
…Omissis…
En primer lugar, sería conveniente indicar a título informativo que el texto legal más
reciente en materia de seguros, es el decreto contentivo de la LEY DE EMPRESAS
DE SEGUROS Y REASEGUROS, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.553
Extraordinario, del 12 de noviembre de 2001, y reimpresa por ‘error material’,
publicada en la Gaceta Oficial N° 5.561 Extraordinario, del 28 de noviembre de 2001;
la cual sin embrago, no está vigente (a menos por ahora) en razón de que la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 13 de agosto de 2002, al
dictar medida cautelar innominada en el expediente 02-1158 suspendió los efectos de
dicho decreto legislativo en materia de seguros, hasta que se dicte decisión de fondo.
La importancia del anterior señalamiento, reside en que en dicho texto legal
suspendido, vemos como el espíritu del legislador en esta materia de seguros, está
dirigida a establecer mayor control a las empresas que se dedican a ese ramo y
específicamente otorga –quizás excesivamente- mayores controles a la
Superintendencia de Seguros, quien es el organismo llamado a regular a las compañías
de seguros, para garantizar un correcto cumplimiento por parte de las aseguradoras de
los requisitos y normas que regulan esa actividad, lo cual redundaría igualmente a
favor del beneficiario y al tomador de la póliza. Amén de que prohíbe las operaciones
de seguros sin base técnica ni respaldo de reaseguradores.
Sin embargo al quedar suspendida esa nueva ley, quedó nuevamente en vigencia la
anterior, cuyo artículo 5 y específicamente el parágrafo único, es una de las normas
requeridas de interpretación, en este sentido, el solicitante del presente recurso de
interpretación, indica que actualmente una serie de personas se han agrupado
constituyendo asociaciones cooperativas, con el fin de realizar operaciones de seguro,
aún cuando la actividad aseguradora se encuentra incluida dentro de las actividades
reguladas o reservadas a los sujetos de derechos reservado para ello y una vez
cumplidos los requisitos legales pertinentes; por ello pide que con la interpretación
solicitada se establezca si es lícita tal actividad por las asociaciones cooperativas y en
caso afirmativo cuales (sic) serían los requisitos que deberían cumplir y qué órgano
las supervisaría.
Con base a todo ello, el Ministerio Público cree que hasta que la nueva Ley
suspendida no entre en vigencia –que como ya se dijo regula la materia cuya
interpretación se pide- sería recomendable algún pronunciamiento al respecto dado los
múltiples intereses involucrados como lo serían los económicos y sociales de los miles
de contratantes de las pólizas que ofrecen dichas cooperativas, pero, advirtiendo que
la interpretación debe realizarse con estricta sujeción a las normas vigentes.
Conforme a lo anterior, vemos que la norma prevista en el artículo 5 de la Ley
actualmente vigente, en su parágrafo único, prevé el funcionamiento de las referidas
cooperativas de seguros o reaseguros, pero sujetas a las intervenciones y
fiscalizaciones por parte de la Superintendencia de Seguros.
Por su parte, la Ley Especial de Asociaciones de Cooperativas en sus artículos 2 y 86,
definen a las cooperativas como asociaciones cooperativas como asociaciones abiertas
y flexibles de hecho y derecho cooperativo de personas que se unen voluntariamente
para hacer frente a aspiraciones y necesidades para generar bienestar colectivo y
personas y cuya fiscalización la ejerce la Superintendencia Nacional de Cooperativas.
Por último, los artículos 3 y 7 del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguro,
consagran la naturaleza mercantil del contrato de seguros realizados entre
comerciantes; y no mercantil, cuando alguna de las partes no sea comerciante;
limitando sólo a las empresas de seguros autorizadas de acuerdo con la ley para actuar
como asegurador.
Al tratar de integrar y adminicular las normas anteriores, tenemos que bien es cierto,
el referido artículo 5 prevé el funcionamiento de las cooperativas de seguros para
ejercer tal actividad y la Ley de Cooperativas consagra que las mismas están
sometidas a la fiscalización de la Superintendencia Nacional de Cooperativas, no es
menos cierto, que el mismo artículo 5 atribuye la fiscalización de esas Cooperativas a
la Superintendencia de Seguros.
Entonces, al menos hasta que entre en vigencia la nueva Ley que rige la materia,
creemos que la vigente ley de seguros si autoriza el funcionamiento de las
cooperativas de seguros, pero bajo el control, la autorización y supervisión de la
Superintendencia de Seguros, ya que estamos en presencia de una actividad
especialísima como lo es la actividad aseguradora, donde existe la obligación de
prestar un servicio o el pago de una cantidad de dinero en caso de que ocurra un
acontecimiento futuro e incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del
beneficiario y a cambio de una contraprestación en dinero; es decir, que están en
juego intereses económicos y sociales de los asegurados, tomadores, y de los propios
aseguradores.
Según esto, a pesar de que la Ley de Asociaciones Cooperativas prevea la
fiscalización y supervisión de dichas cooperativas por parte de la Superintendencia de
Seguros, por mandato del parágrafo único del mencionado artículo 5”. (Negritas y
mayúsculas del Ministerio Público).
V
OPINIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO
Mediante escrito presentado en fecha 14 de junio de 2006, los representantes de la
Defensoría del Pueblo manifestaron: “…encontrándonos dentro de la oportunidad legal
correspondiente, acudimos ante su competente autoridad a los fines de consignar el presente
escrito de opinión jurídica contentivo de las observaciones y recomendaciones esgrimidas por
esta representación defensorial con motivo del recurso de interpretación interpuesto por el
ciudadano Juan Blanco-Uribe, actuando en representación de la CÁMARA DE
ASEGURADORES DE VENEZUELA”, lo cual se efectúa en los siguientes términos:
“…De la posibilidad de que asociaciones cooperativas realicen actividades de
seguro, de manera lícita.
Primeramente es importante considerar que las formas asociativas cooperativas están
previstas y consagradas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
como medios de participación y protagonismos del pueblo en ejercicio de su
soberanía. En efecto, los artículos 70, 118 y 308 Constitucional, evidencian cambios
importantes en la nueva concepción de las cooperativas, como alguno de los
instrumentos que permiten hacer efectiva la democracia protagónica y participativa…
…Omissis…
Ahora bien, en cuanto a lo aludido por la parte accionante respecto a la posibilidad de
que las asociaciones cooperativas ejecuten la actividad de seguros de una manera
lícita esta Representación Defensorial considera que efectivamente, de acuerdo a lo
establecido en las normas antes mencionadas y de conformidad con lo previsto en el
Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (en
estudio), las asociaciones cooperativas de seguro tal como lo prevé el Parágrafo Único
del artículo 5 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, éstas deberán regirse
por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros que en la actualidad es la Ley
vigente que regula la materia, puesto que, el Decreto con Fuerza de Ley Especial de
Asociaciones Cooperativas no prevé nada respecto a la actividad aseguradora.
Tal consideración se debe a la importancia y particularidades que reviste la actividad
de seguros, y esencialmente, en aras de proteger a las personas usuarias de los
seguros, evitando así que se incurra en la vulneración de derechos constitucionales,
tales como el derecho a disponer de bienes y servicios de calidad, consagrado en el
artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
A todo evento, esta Representación Defensorial considera que el contenido del
Parágrafo Único, del artículo 5 de la Ley de Empresa de Seguros y Reaseguros, es
muy claro en cuanto a su contenido y alcance, por cuanto expresamente establece la
facultad que tienen las cooperativas para ejercer la actividad de seguro. Pareciera más
bien, a la luz de lo expuesto por la parte accionante, que lo que vislumbra es la
existencia de una duda respecto a la ley que debe aplicarse para regular las
cooperativas que ejerzan dicha actividad, a lo cual se concluye, que hasta tanto no se
sancione la Ley Especial que normalizará el funcionamiento de estas cooperativas, tal
como lo preceptúa el ab-inicio del Párrafo Único, del artículo 5 de la Ley de Empresas
de Seguros y Reaseguros, la ley aplicable, a tal efecto y en principio, deberá ser la
legislación señalada con antelación, que rige actualmente la materia aseguradora,
debiendo estas cooperativas en relación a su ejercicio y actividad aseguradora cumplir
estrictamente en primer lugar, con todos los requisitos previos consagrados en la
citada Ley, todo ello con la finalidad de que se mantenga una estabilidad del sistema
asegurador a través de todos los dispositivos y principios idóneos para el beneficio de
los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros. En segundo lugar, visto
que estas cooperativas son asociaciones abiertas y flexibles de hecho y de derecho
cooperativo, las mismas con miras a constituirse legalmente deberán igualmente
cumplir con los trámites previstos en el artículo 9 y siguientes del Decreto con Fuerza
de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas.
De los requisitos que deben cumplir las cooperativas que ejerzan la actividad de
seguros
…Omissis…
...esta Representación Defensorial estima que, las cooperativas en primer término,
deberán cumplir en cuanto a su constitución legal como asociaciones, con los
requisitos preceptuados (sic) el Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones
Cooperativas y en segundo término, dada la importancia que reviste el ejercicio de la
materia de seguros, precisamente en función y en beneficio de las personas que hacen
uso de éstos, los requisitos que deberán cumplir las cooperativas en relación a la
ejecución en materia de seguros, serán todos los previstos en la Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros vigente, con miras a resguardar y garantizar el pago de siniestro
e indemnizaciones a los distintos asegurados que suscriban contratos de seguros con
las contratantes de seguro, lo que evidentemente constituye el interés general tutelado
por el Estado.
Del órgano técnico especializado al que deban estar sometidas las cooperativas de
seguro
…el órgano facultado para controlar y fiscalizar a las cooperativas de seguros deberá
ser la Superintendencia de Seguros, aún cuando se sancione la Ley Especial que las
regule, tal como lo prevé el mismo Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Especial
que las regule, tal como lo prevé el mismo Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley
eiusdem, sin perjuicio del control que corresponda ejercer a la Superintendencia
Nacional de Cooperativas, como órgano competente según el Decreto con Fuerza de
Ley de Asociaciones Cooperativas, por su condición de asociaciones abiertas y
flexibles de hecho y derecho cooperativo de la Economía Social y Participativa.
En cuanto a la suscripción de contratos de seguros por parte de las cooperativas sin
estar autorizadas por el órgano competente y sin estar sujetas a la legislación
especial en materia aseguradora .
…Omissis…
La normativa precedentemente reseñada, indica quienes (sic) son las partes en el
contrato de seguro, señalando que una de ellas es la empresa de seguros o asegurador
(la persona que asume los riesgos), acotando que sólo las empresas de seguros
autorizadas de acuerdo con la ley que rige la materia pueden actuar como asegurador.
De manera que esta disposición en principio, excluye que cualquier otro ente diferente
a las empresas de seguros debidamente autorizados puedan actuar como asegurador.
Sin embargo, podemos evidenciar que el numeral 1 del artículo 7 eiusdem proporciona
igualmente la posibilidad de ejercer las actividades de seguro por aquellas ‘empresas
autorizadas’ de conformidad a lo establecido en la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros, la cual prevé que mediante leyes especiales pueden (sic) reglamentarse la
actividad de seguros o reaseguros para ser desempeñadas la materia en mención a
través de las cooperativas. En tal sentido, no se puede interpretar lo establecido en el
numeral 1 del artículo 7 de la Ley del Contrato de Seguros, de manera restrictiva o
restringida, en virtud de que la misma deja abierta la posibilidad de que las sociedades
de seguros debidamente autorizadas pueden ser perfectamente asegurador…
Desde esta perspectiva, esta Representación Defensorial observa que, hasta tanto no se
sancione la ley especial que regule las cooperativas de seguro, éstas deberán ajustarse
a lo estatuido en la legislación especial que rige la materia, de lo contrario no podrán
desempeñar dicha actividad, pues el artículo 2 de la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros es bien claro cuando señala que para la constitución de las empresas de
seguros o reaseguros y para el ejercicio de sus actividades éstas deberán contar con la
autorización del Ejecutivo Nacional (previo informe de la Superintendencia de
Seguros), sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto con Fuerza de Ley Especial de
Asociaciones Cooperativas, la cual exige que una vez constituida las cooperativas,
éstas deberán enviar a la Superintendencia Nacional de Cooperativas copia simple del
acta constitutiva y del estatuto, a los efectos del control pertinente (artículo 11 del
Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas)…”. Subrayado y
cursivas de la Defensoría).
VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
El solicitante como se indicó anteriormente interpone el recurso de interpretación de
“los artículos 5, Parágrafo Único de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en
la Gaceta Oficial Nro. 4.882 Extraordinario, de fecha 23 de Diciembre (sic) de 1994, reimpresa
por error material en Gaceta Oficial Extraordinaria Nro. 4.865, de fecha 8 de marzo de 1995 y
de los artículos 2 y 86, numeral 1° de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas publicada
en la Gaceta Oficial Nro. 37.285, de fecha 18 de septiembre de 2001, dictada mediante Decreto
Nro. 1.440 del 30 de agosto de 2001, así como de los artículos 3 y 7, numeral 1° de la Ley del
Contrato de Seguro publicada en la Gaceta Oficial N° 5.553 Extraordinaria (sic), del 12 de
noviembre de 2001, dictada mediante Decreto N° 5.553 Extraordinaria, del 12 de noviembre,
dictada mediante Decreto Nro. 1.505 de fecha 30 de octubre de 2001…”.
Al respecto, el recurrente resume específicamente sus inquietudes, sobre las normas
objeto del presente recurso de interpretación, de la siguiente manera:
“…a) La posibilidad de que asociaciones cooperativas realicen lícitamente actividades
de seguros, sin regulación alguna, ni sometimiento a la ley.
b) En caso de ser posible la prestación de tales actividades de seguros, por parte de
asociaciones cooperativas, cuales (sic) son los requisitos que éstas deben cumplir para
la prestación válida de las mismas, o si solo es necesario que cumplan con los
requisitos establecidos en la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas.
c) En caso que realicen actividades de seguro, si están sometidas a la supervisión y
regulación de algún órgano técnico especializado, y de ser el caso cual (sic) sería o si
sencillamente no están sometidas en el desarrollo de tal actividad a órgano de
supervisión alguno.
d) Si las asociaciones cooperativas pueden suscribir contratos de seguros, conforme a
la Ley del Contrato de Seguro, aún cuando no tengan autorización del órgano
competente y estén sujetas a la legislación especial en materia aseguradora...”.
Sobre el particular, esta Sala considera fundamental, a los fines de dar una adecuada
interpretación de los artículos solicitados, denotar por una parte la regulación constitucional y
legal existente sobre las asociaciones cooperativas, con el fin de determinar si tales
organizaciones pueden concurrir con otros sujetos en la prestación de la actividad aseguradora, y
por la otra, describir cómo funciona dicha actividad, dentro del marco general regulador del
sector y sus implicaciones en el sistema económico.
Asimismo, es importante revisar, sí la regulación objetiva dispuesta actualmente para
el sector asegurador, resulta compatible con la naturaleza de las asociaciones cooperativas, y si
tales disposiciones son capaces de garantizar el acceso de estos entes al sector.
Ahora bien, es preciso partir del tratamiento que se le da a las asociaciones
cooperativas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Efectivamente, el
Texto Fundamental de 1999, abre un nuevo camino para las cooperativas, en el cual éstas dejan
de ser tratadas como “….sujetos incapaces de desarrollar por si mismo grandes empresas,
susceptibles de contribuir con el desarrollo económico y social” del país, para pasar a representar
fórmulas de participación protagónica de las comunidades organizadas en el sistema económico,
permitiéndoles, inclusive dedicarse a la actividad económica de su preferencia, todo ello de
conformidad con la ley.
Así, dichas asociaciones son mencionadas en distintos capítulos del cuerpo normativo
constitucional, verbigracia, en los derechos políticos, en los derechos económicos, como fórmula
de descentralización de servicios a las comunidades organizadas, o entre el régimen
socioeconómico y de la función del estado en la economía, específicamente en los artículos 70,
118 y 308 eiusdem, los cuales son del siguiente tenor:
“Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su
soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular,
la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el
cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de
carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención
ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo
las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas
asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad”.
“Artículo 118. Se reconoce el derecho de los trabajadores y trabajadoras, así como de
la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo, como
las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones
podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley.
La ley reconocerá las especificidades de estas organizaciones, en especial, las relativas al
acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos.
El estado promoverá y protegerá estas asociaciones destinadas a mejorar la economía
popular y alternativa”.
“Artículo 308. El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria, las
cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la microempresa y
cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo
régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país,
sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y
el financiamiento oportuno”. (Negritas de la Sala).
De la lectura e interpretación de las normas constitucionales previamente transcritas
no se puede concluir otra cosa, sino que el constituyente al incorporar a las cooperativas como
medios de participación del pueblo, lo hizo por el papel que juegan las mismas en el desarrollo
económico y social del país, permitiéndoles por tal razón, el ejercicio de cualquier actividad
económica sin otras limitaciones que las previstas en la ley.
Asimismo, es preciso considerar que la exposición de motivos del Decreto con Fuerza
de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, sancionado por la Asamblea Nacional acatando el
mandato constitucional refiere expresamente que “La Constitución de 1999 expresa un proyecto
de país, en el cual nuevos actores desarrollan y asumen, protagonismo, y en donde los procesos
económicos y sociales, también, y en forma importante para el país, son llevados adelante por
empresas gestionadas en forma democrática, por sus trabajadores y los usuarios de los servicios
que prestan. Un proceso de transformación de nuestra sociedad debe incluir la transformación
de la economía, impulsando un sector de economía democrática, con la participación
protagónica de nuevos actores. La Constitución resalta el papel de la economía social y
participativa, la economía asociativa, de la que son parte fundamental las cooperativas como
soporte de esas transformaciones”.
Igualmente, la referida exposición de motivos hace referencia a las variadas
actividades que pueden ser desarrolladas por las cooperativas, inclusive la de seguros, cuando
expresamente destaca que “…Se pretendía sustituir el control democrático que los asociados y el
movimiento cooperativo debe tener sobre sus propias organizaciones, por una supervisión
externa, ejercida por un solo ente, necesariamente ineficiente, porque no puede concentrarse en
un solo organismo público la supervisión de actividades tan variadas y disímiles que pueden
realizar las cooperativas, como son las de carácter financiero, de seguros, de producción, de
distribución de alimentos educativas, de atención a la salud, de seguridad social…”.
En este sentido, el Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas
que rige de forma general la organización y funcionamiento de las cooperativas, sin discriminar
el rubro de ocupación u actividad, dispuso en su artículo 5º, lo siguiente:
“El Estado garantizará el libre desenvolvimiento y la autonomía de las cooperativas,
así como el derecho de los trabajadores o trabajadoras, y de la comunidad de
cooperativas para el desarrollo de cualquier tipo de actividad económica y social
de carácter lícito, en condiciones de igualdad con las demás empresas, sean públicas
o privadas”. (Negritas de la Sala).
De tal manera que, se evidencia que el legislador, en virtud del mandato
constitucional, consagró la autonomía de las cooperativas, el derecho de los trabajadores y
usuarios de servicios de agruparse mediante esta fórmula de trabajo asociado, así como la
posibilidad de concurrir con el resto de las sociedades en el ejercicio de cualquier actividad
económica y social de carácter lícito, ajustándose en consecuencia a la regulación que se
disponga según la actividad económica a desarrollar.
Si consideramos en su conjunto las normas constitucionales y legales relacionadas con
las cooperativas, no queda la menor duda para esta Sala que es indiscutible el derecho que tienen
las referidas asociaciones de dedicarse no sólo a la actividad aseguradora, sino a desarrollar
cualquier tipo de actividad económica y social de carácter lícito, en las condiciones previstas en
la ley. Por tanto, es deber del Estado promulgar la normativa necesaria para que se ejecute el
mandato de la Constitución y se garantice el pleno ejercicio de los derechos de las cooperativas,
así como también apoyar y fomentar su desarrollo.
Ahora bien, sin perjuicio de la declaración del derecho con el que cuentan las
asociaciones cooperativas para el desarrollo de cualquier tipo de actividad económica y social
de carácter lícito, resulta imperioso delimitar el alcance de las expresiones “…en condiciones de
igualdad con las demás empresas” y “…de conformidad con la ley”.
En primer lugar, es preciso referirse a los principios que informan el régimen
socioeconómico contenidos en el artículo 299 del Texto Constitucional, el cual dispone que “…el
régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios
de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y
solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa
para la colectividad”. Precisamente, el derecho a la libertad económica, en ningún modo puede
significar prestación o ejercicio de actividades sin cumplir preliminarmente con las disposiciones que
establezca la ley, para el rubro actividad respectivo, pues sostener lo contario implicaría violación del
principio de eficiencia, sobre el cual descansa el régimen socioeconómico.
Ahora bien, es preciso considerar que existen actividades económicas que no pueden
ser desarrolladas bajo el imperio de la libre iniciativa particular, pues debido a su especialidad e
incidencia, por ejemplo, en el sistema económico, se condiciona su ejercicio por parte del sujeto
interesado, al previo cumplimiento de una serie de requisitos previstos objetivamente en la
normativa especial -ordinariamente de carácter técnico-, dispuesta para el sector, tal
como sucede con el régimen autorizatorio dispuesto para la actividad bancaria o aseguradora.
Ciertamente, no es igual dedicarse a la actividad de producción de bienes en general,
calzado o vestido, entre otros, que desarrollar, particularmente, la actividad de seguros, que tiene
por objeto ofrecer a los asegurados cobertura sobre los riesgos de bienes o personas, mediante la
administración y disposición de recursos económicos, que se obtienen en principio, por la
contratación de las primas, por lo cual, el Estado es garante, de que tales recursos económicos no
sean utilizados para un fin distinto, al cual están destinados.
De allí que, la materialización o expresión efectiva del derecho constitucional al
ejercicio de dicha actividad económica, variará según el interés que tenga el Estado en la misma
(Ver, sentencia de la Sala Constitucional N° 04-2469 del 10 de julio de 2007). Así, aún cuando
una actividad sea naturalmente privada, el desenvolvimiento o ejecución de tal actividad, por
parte de específicos sujetos puede quedar sometido al régimen jurídico administrativo, dispuesto
para proteger el orden público comprometido en la misma.
A propósito del orden público que envuelve el ejercicio de determinadas actividades
para el Estado, esta Sala debe referirse concretamente al orden público económico como una
manifestación del orden público, que “…designa aquellos principios organizadores de la
actividad económica de un país a los que su ordenamiento jurídico atribuye eficacia normativa…
designa el conjunto de reglas mínimas que se estiman esenciales para el desarrollo de la vida
económica del país en un momento determinado…” (Ver, Sainz M Fernando, Orden Público
Económico y Restricciones a la Competencia, Madrid, págs. 597 y 599).
Como se mencionó anteriormente, la actividad aseguradora es una de las actividades
altamente sometida a control y regulación por parte del Estado. Precisamente, los principios
sobre los cuales descansa el sistema asegurador, son: i) el principio de buena fe de las personas
al entrar en contacto con los respectivos entes aseguradores, pues se presume que tales entes
han cumplido con una serie de requisitos internos y externos, predominantemente relacionados
con la capacidad de respuesta de los mismos frentes a los siniestros a cubrir, y ii) la
interpretación pro asegurado o beneficiario o tomador, según sea el caso.
Además, debe considerarse los presupuestos esenciales de dicha actividad, que son la
probabilidad de los “riesgos” que corren las personas, los bienes o las cosas de dichas personas,
entre otros; y la necesidad que tienen los sujetos de mitigar las consecuencias o perjuicios que
acarrean esos riesgos. En este sentido, resulta esencial describir dicha actividad a partir de su
principal objeto de regulación: el contrato de seguro.
Efectivamente, la actividad aseguradora puede ser definida como aquella que se ejerce
por un sujeto a cambio de una prima, asumiendo éste las consecuencia de riesgos ajenos,
mientras que no se produzcan por acontecimientos que no dependan enteramente de la voluntad
del beneficiario, comprometiéndose así tal sujeto a indemnizar, dentro de los límites pactados, el
daño producido al tomador, al asegurado o al beneficiario, o a pagar un capital, una renta u otras
prestaciones convenidas, todo ello subordinado a la ocurrencia de un evento denominado
siniestro, cubierto por una póliza -artículo 5 de la Ley del Contrato de Seguro-.
Como puede observarse, la actividad de seguros comporta un servicio importante, que
depende de la ocurrencia de presupuestos legales y convencionales y que demanda importantes
fondos, a los fines de una exitosa prestación por parte de los sujetos capacitados.
En este sentido, no hay discusión respecto a la vinculación de la actividad de los entes
aseguradores con el equilibrio del sistema financiero del país -entendido éste como el conjunto de
entidades que, en términos generales, tienen por finalidad recabar recursos financieros de
personas naturales o jurídicas, para colocarlos en operaciones de distinta naturaleza, comerciales,
industriales o de servicios actuando así de motor impulsor del desarrollo económico y social del
Estado, (ver, Casanova Jorge, Sistema Financiero Venezolano, Caracas 1992, pág. 186)- en
efecto, esto se debe no sólo al volumen de operaciones y recursos que aplican tales entes, sino al
servicio de cobertura de riesgos o siniestros que prestan a los asegurados o beneficiarios, es
decir a la función social que cumple para la sociedad; expresado en otras palabras, el resultado
de la ecuación es un indicativo de la confiabilidad del sistema; es decir, por una parte se
encuentra el asegurado o beneficiario de la póliza -que es la persona que procura para sí, para sus
bienes o intereses una cobertura por estar expuesta a los riesgos-, y por la otra, se encuentra el
asegurador -la persona que asume dichos riesgos- de manera que, el resultado debe ser igual a la
indemnización, de conformidad con lo previsto tanto en la normativa especial que regula el
sector, como en el contrato suscrito a tales efectos por las partes.
A propósito de lo anterior, resulta pertinente traer a colocación el criterio expresado
por la Superintendencia de Seguros, en relación con la importancia de la actividad aseguradora y
sus componentes en el servicio de cobertura de riesgos, así este órgano mediante dictamen,
indicó lo siguiente:
“…En efecto, constituye un elemento de fondo que caracteriza al seguro que el
correcto funcionamiento del sistema asegurador descansa en la compensación y
neutralización de los riesgos mediante la distribución de la carga económica entre
un número significativo de personas sometidas a los mismos riesgos. Esto es, la
actividad aseguradora es más que un intercambio de prestaciones entre un
asegurador y un asegurado, en caso de la materialización de un riesgo, implica la
transferencia a una persona jurídica de las consecuencias dañosas para la hipótesis de
realización del riesgo, se pretende entonces con el contrato de seguro eliminar los
efectos derivados del alea mediante la agrupación de una multitud de asegurados que
contribuirán proporcionalmente con cada una de sus primas al mantenimiento de un
fondo común. En resumen, el seguro visto como una mutualidad se materializa en una
asociación de hecho de personas, en una comunidad de riesgos y en la contribución a
un fondo, a fin de permitir aminorar los efectos de los hechos inciertos, neutralizar la
entidad de los riesgos realizados -siniestros- y fraccionar o disminuir sus
consecuencias.
Por ello, el asegurador procura obtener el mayor volumen de riesgos, pues la mayor
cantidad de contratos de seguros que concluya, le permiten generar una suerte de
compensación entre los riesgos de mayor probabilidad de siniestro con los riesgos de
menor probabilidad.
Como consecuencia de ello, las empresas de seguros administran una fuerte masa
de capital constituida por las primas percibidas por cada contrato celebrado.
Dichos fondos, que tienen como propósito el resarcimiento o reparación de un
daño o el cumplimiento de una prestación convenida si ocurre el siniestro, es
preciso que no sean desviados del fin específico a que están destinados. De allí
que el Estado, a través de la Superintendencia de Seguros, supervisa la actividad
aseguradora en consideración a la protección que requiere la mutualidad de
asegurados, todo ello con el objeto de que se garantice a los asegurados y
beneficiarios el debido cumplimiento del asegurador de las obligaciones
contraídas, que se concreta en el pago de la indemnización correspondiente mediante
una adecuada y pronta liquidación…”. (Vid. Pág. web:
http://www.sudeseg.gov.ve/dict_2001_22.php , consultada el 4 de noviembre de 2009.
(Negritas de la Sala).
Como puede observarse, la actividad aseguradora representa una base económica
perfectamente identificable cuyo ejercicio es de alto interés público nacional y de innegable
incidencia en el equilibrio económico, de allí que se justifique la intervención general y
programada del poder público -en sus distintas manifestaciones- en la regulación, intervención y
control de la misma, precisamente para garantizar la protección de los asegurados frente a
los incumplimientos en que pudieran incurrir dichas entidades. De allí, la importancia de las
características que deben tener los sujetos que se dedican a tal actividad.
En efecto, los entes que desarrollan la mencionada actividad requieren sin duda de
controles previos, concomitantes y posteriores que permitan configurar su contenido y adecuar su
ejercicio a las exigencias que plantea el interés colectivo en tan importante sector de la economía.
Por tanto, esta Sala considera que la valoración de elementos estructurales,
patrimoniales, personales y operativos del ente o sujetos que ejercen la actividad aseguradora,
resulta esencial para el correcto funcionamiento de este sector. Así se establece.
Así, la actividad aseguradora se encuentra regulada a través de la vigente Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros –del 8 de marzo de 1995-, en cuyas disposiciones generales
establece el ámbito objetivo de aplicación –artículo 1- en los siguientes términos: “el objeto de
esta Ley es establecer los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula las
actividades aseguradora, reaseguradora y conexas realizadas en el país, en beneficio de los
contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros mercantiles y de la estabilidad del
sistema asegurador… la intervención del Ejecutivo Nacional en las actividades… se realizará
por órgano de la Superintendencia de Seguros… Para la constitución de las empresas de
seguros o reaseguros y para el ejercicio de sus actividades se requiere la autorización del
Ejecutivo Nacional, previo informe de la Superintendencia de Seguros…”.
Como puede observarse, la ley especial en la definición de su objeto, por una parte
explica en líneas generales que los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula
la actividad aseguradora en beneficio del asegurado, son parte de su regulación, y por la otra,
atribuye la competencia expresa a la Superintendencia de Seguros, para ejercer la función
interventora en el sector; además de exigir literalmente, en el mismo artículo, la autorización del
Ejecutivo Nacional, previo informe del órgano especializado, a los fines de la constitución de
empresas de seguros –entendidas estas en principio como sociedades anónimas, según lo
dispuesto en el artículo 42 eiusdem-.
Por otra parte, cabe destacar que la misma ley especial, en sus disposiciones
generales, incluye dentro de los sujetos sometidos a las funciones interventoras y fiscalizadoras
de la Superintendencia de Seguros, a las mutuales y cooperativas de seguros y reaseguros, así el
parágrafo único del artículo 5 ibídem dispone lo siguiente:
“Parágrafo Único.- Mediante leyes especiales se regularán las actividades y
funcionamiento de las mutuales y cooperativas de seguros o de reaseguros que se
constituyan en el país, pero en todo caso quedarán sujetas a las intervenciones y
fiscalizaciones que la presente Ley establece por parte de la Superintendencia de
Seguros”.
De la interpretación de la norma supra transcrita, no puede concluirse otra cosa sino
que el legislador dispuso, expresamente, que las mutuales y cooperativas de seguros y
reaseguros serían reguladas mediante ley especial, no obstante quedarían sujetas a las
funciones de intervención y fiscalización que ejerciera la Superintendencia de Seguros,
autoridad ésta vértice del sector. Así se establece.
Por su parte, el Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros,
publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.339,
Extraordinaria, del 27 de abril de 1999, en su artículo 11 dispone que: “En la Superintendencia
de Seguros se llevarán los siguientes registros de inscripción: de sociedades de seguros mutuos
o cooperativas de seguros o de reaseguros”.
En consecuencia, las cooperativas de seguros se encuentran, sin duda alguna, sujetas a
la fiscalización y control que ejerza la Superintendencia de Seguros, por ser éste el órgano rector
en la materia. No obstante, se pudo constatar de las normativas analizadas que la única mención
que se hace de estas asociaciones, a los efectos de su regulación, está contenido en el supra
artículo 5, parágrafo único de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros en el artículo 11 del
Reglamento de la referida Ley especial.
Además, esta Sala debe advertir que de una revisión integral de la aludida Ley
Especial, se evidenció que su regulación, tanto subjetiva como técnica, está especialmente
dirigida a empresas que se constituyen bajo la figura de sociedades anónimas, a los fines del
ejercicio material de la actividad.
Efectivamente, la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1995, establece una
serie de condiciones de carácter subjetivo, entre las cuales se exige, fundamentalmente adoptar
forma de sociedad anónima, tener una junta administrativa con no menos de cinco miembros,
establecer una capital mínimo de trescientos millones de bolívares si la empresa se dedicará a
seguros de ramos general o en dos ramos afines y vinculados; o un capital de quinientos millones
si la empresa decide operar como seguros generales o en seguros de vida; o un capital de
setecientos millones si desea ejercer simultáneamente seguros generales y seguros de vida; o un
capital mínimo de ochocientos millones si aspira a operar como reaseguro; también exige haber
enterado en caja en dinero en efectivo para la constitución de la empresa por lo menos el
cincuenta por ciento del capital mínimo antes indicado, esto entre otras regulaciones. (Artículos
3, 42, 45, 50, entre otras de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros).
De lo anterior, se evidencia que se cuenta con un cuerpo sustantivo para el sector
asegurador, cuya regulación está dirigida a sociedades de capital o de eminente naturaleza
mercantil. Sin embargo, esto no significa que exista una especie de camisa de fuerza
organizativa, que exija un único modelo de ente capaz de prestar la actividad aseguradora, pues
tal interpretación sería contraria a nuestra Carta Fundamental e inclusive a la propia Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros vigente -artículo 5 parágrafo único-.
Por otra parte, debe considerarse que las asociaciones cooperativas tienen un
fundamento distinto a las sociedades de comercio, por tal razón el artículo 353 del Código de
Comercio, establece que las sociedades cooperativas se regirán por leyes especiales y sus
reglamentos.
En efecto, las cooperativas no se limitan fundamentalmente a obtener ganancias en
sentido del acto de comercio, para luego repartir los provechos o beneficios -aún cuando se
establezcan como retornos en función del trabajo producido- pues sus fines son superiores, es
decir, estas asociaciones no sólo procuran la satisfacción de la necesidad de los socios, sino que
contribuye solidariamente con la solución de problemas colectivos, a partir de la ejecución del
objeto social. Pues, estas organizaciones son consideradas como empresas de propiedad
colectiva, de carácter comunitario que buscan el bienestar integral, personal y colectivo (artículo
43 de su ley especial).
Asimismo, cabe distinguir la acepción del término lucro, en tanto se trate de
sociedades de comercio o el referido a las asociaciones cooperativas; pues la palabra lucro para
las sociedades mercantiles significa el beneficio, utilidad o provecho, que se obtiene atendiendo
principalmente al aporte del capital en la empresa, a expensas de los productores, consumidores,
entre otros, de los bienes o servicios contratados; por el contrario, el ánimo de lucro stricto sensu,
no existe para las cooperativas, pues éstas procuran reinversión del excedente, entre otras
decisiones financieras limitadas.
Ahora bien, el Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas,
establece las normas generales de organización y funcionamiento de estas organizaciones, sin
discriminar si se trata de una cooperativa agrícola, de crédito, de producción, de seguros,
entre otros, es decir, dicha ley especial regula los principios y valores sobre los cuales descansa
el acto cooperativo; el proceso de constitución o nacimiento de tales asociaciones;
formalidades, contenido del estatuto (especialmente su régimen económico: organización de la
actividad económica, mecanismos de capitalización y modalidades de los instrumentos de
aportaciones, aportaciones mínimas por asociado, distribución limitada de los excedentes,
previsión de las reservas y fondos permanentes); condiciones específicas de los asociados,
derechos y deberes de los mismos; formas de organización y coordinación; régimen del trabajo
cooperativo (desarrollo en equipo, en condiciones de igualdad, disciplina colectiva y autogestión,
etc.); criterios generales sobre su régimen económico; formas posibles de transformación, fusión,
incorporación, escisión, segregación disolución y liquidación; régimen general de control y
fiscalización por parte de la Superintendencia Nacional de Cooperativas; procedimiento
sancionatorio, entre otros. (Artículos 3, 4, 9, 13, 21, 24, 32, 43, 70 y 97).
Asimismo, cabe mencionar que la Superintendencia Nacional de Cooperativas, vista la
escasa regulación de la actividad cooperativa, dictó varias providencias, a los fines de establecer
una regulación específica sobre determinadas obligaciones: providencia N° 001 publicada en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.516 del 29 de agosto de 2002; a
través de la cual se establece la obligación de las cooperativas y los organismos de integración al
cierre de su ejercicio de realizar los apartados para la creación de los fondos de reserva para
emergencia, protección social y educación; providencia N° 004 publicada en la Gaceta Oficial
37.503 del 12 de agosto de 2002, mediante la cual se impone el deber de reserva de
denominación; providencia N° 004, publicada en la Gaceta oficial de la República Bolivariana de
Venezuela N° 37.766, mediante la cual se dispone que toda persona que aspire a ocupar cargo en
las instancias de dirección de las cooperativas y organismos de integración, comités o gerencia,
deberán cumplir con la preparación académica requerida y los conocimientos técnicos necesarios
conforme a los programas de educación cooperativa continua; providencia N° 005 publicada en la
Gaceta Oficial N° 37.986 del 23 de julio de 2004, mediante la cual se impone el deber de las
cooperativas de celebrar una asamblea anual de asociados dentro de los tres primeros meses al
cierre de su ejercicio y remitir a la Superintendencia de Cooperativas, dentro de los quince días
hábiles siguientes a la asamblea los documentos allí requeridos.
Como puede observarse, el referido Decreto con Fuerza de Ley Especial de
Asociaciones Cooperativas, así como las providencias, dictadas por la Superintendencia Nacional
de Cooperativas constituyen el marco regulador ordinario para el nacimiento y funcionamiento de
las cooperativas.
De manera que, no debe confundirse la regulación base de constitución y organización
de las cooperativas independientemente del ramo de actividad, con el ordenamiento seccional
dispuesto para determinadas actividades, de aquellas sujetas a un régimen jurídico administrativo
de intervención y disciplina, por parte de la autoridad administrativa a cargo del sector elegido.
Pues, como se explicó anteriormente, la actividad aseguradora encuadra en las
actividades que se encuentran sujetas a un régimen jurídico administrativo de ordenación,
dirección, supervisión y disciplina por parte del Estado, a través del órgano designado a tales
fines. Efectivamente, las disposiciones de control preventivo dispuestas legalmente, se establecen
no sólo en beneficio de los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros, sino
fundamentalmente para salvaguardar la estabilidad del sistema asegurador.
En virtud de todo lo anterior, esta Sala debe advertir que, no existe en la vigente Ley
de Empresas de Seguros y Reaseguros del año 1995 -ordenamiento sectorial de la actividad- un
marco regulador expreso, que garantice un control transparente y objetivo de acceso al sector
para las asociaciones cooperativas. Así se establece.
No obstante, esto no significa que debido a la regulación particular y especiales
características con las que cuentan las asociaciones cooperativas -previstas fundamentalmente en
el Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas-, aquellas que elijan
dedicarse al ramo asegurador están exentas de cumplir con las normas técnicas, que rigen el
correcto funcionamiento de la actividad aseguradora y de la fiscalización y control del órgano
especializado en la materia –Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y demás actos de rango
sub-legal que se dicten para el sector-, pues de sostener tal posición lo contrario significaría una
trasgresión a derechos y principios constitucionales, como son la igualdad o generalidad ante la
ley, la eficiencia y el equilibrio del sistema socioeconómico.
Así, las asociaciones cooperativas que pretendan dedicarse a la actividad aseguradora,
participarán de un régimen mixto de controles y regulaciones: por una parte estarán sujetas al
régimen ordinario previsto, expresamente en el Decreto con Fuerza de Ley Especial de
Asociaciones Cooperativas, así como a los controles generales ejercidos por la Superintendencia
Nacional de Cooperativas –artículo 81 de su Ley especial- y por la otra, a la fiscalización,
intervención y control –fundamentalmente de orden técnico- que ejerza la Superintendencia de
Seguros, a tenor de lo previsto en los artículos 5 parágrafo único y 13 de la Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros. Por tanto, ambas Superintendencias deberán actuar coordinadamente en el
marco de sus competencias, a los fines de controlar el cabal acceso, funcionamiento, desarrollo y
disolución de las cooperativas que ingresaren al sector asegurador. Así se establece.
Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala constató del estudio y análisis de las normativas
que, no existe en la vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del año 1995
-ordenamiento sectorial de la actividad- un marco regulador expreso, que garantice un control
transparente y objetivo de acceso al sector para las asociaciones cooperativas.
Además, debe considerarse que tal ordenamiento sectorial dispuesto para la actividad
de seguros, constituye una normativa desactualizada, que en ningún modo regula desde el
punto de vista subjetivo, esta categoría de entes.
En virtud de todo lo anterior, esta Sala de Casación Civil consciente de que existe
actualmente un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra el Decreto
con Fuerza de Ley de Empresas de Seguros, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.561 Extraordinario,
del 28 de noviembre de 2001, así como, que en dicha causa se acordó la medida cautelar innominada de
suspensión con efectos erga omnes la aplicación del Decreto con Fuerza de Ley mencionado, hasta
tanto se dicte la sentencia de fondo respectiva -ver, decisión de la Sala Constitucional N° 1.911, dictada
por esta Sala Constitucional, el 13 de agosto de 2002- y sin que esto sea óbice, para que la Asamblea
Nacional proceda a dictar la legislación expresa e indubitable que regule el funcionamiento de las
cooperativas de seguros y reaseguros conforme al marco constitucional, este Máximo Tribunal exhorta
al Órgano Legislativo para que proceda bien a una inminente reforma de la Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros, donde incluya un capítulo que norme los requisitos subjetivos y técnicos
aplicables a las cooperativas de seguros y conexas, que defina especialmente los datos de
constitución en atención a su actividad, características de las aportaciones requeridas, elementos
objetivos como reservas específicas y contabilidad, y fundamentalmente, la jurisdicción aplicable
a los entes que participan en el sector, entre otras, o bien dicte la ley especial respectiva que
regule, la participación de las cooperativas de seguros y reaseguros.
De tal manera que, hasta tanto se dicte la ley especial que establezca el régimen
administrativo propio de acceso al sector asegurador, para las asociaciones cooperativas, las
Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas actuarán coordinadamente en el marco
de sus competencias, a los fines de garantizar el correcto funcionamiento de tales entes y la
aptitud de éstos, para asumir frente a los consumidores de servicios del sector asegurador, las
responsabilidades respectivas. Así se establece.
Finalmente, el recurrente pretende un pronunciamiento acerca de “…si las
cooperativas pueden suscribir contratos de seguros, aún cuando no tengan autorización del
órgano competente…”, a partir de la solicitud de interpretación de los artículos 3 y 7, numeral 1
del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguros, relativos al carácter mercantil del
contrato, y a las partes strictu sensu del mismo, respectivamente.
Al respecto de la anterior inquietud, esta Sala establece que sólo las asociaciones
cooperativas que hayan demostrado su capacidad estructural, patrimonial y operativa frente a los
órganos y entes competentes, en este caso, ante la Superintendencias de Seguro y Nacional de
Cooperativas- y hayan obtenido la conformidad de estos organismos podrán suscribir
válidamente los contratos de seguros pertinentes. Así se establece.
D E C I S I Ó N
Por las razones antes expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia de la República
Bolivariana de Venezuela, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, declara que:
1. Las asociaciones cooperativas tienen derecho a dedicarse a la actividad
aseguradora.
2. La actividad aseguradora está sometida a un régimen administrativo autorizatorio
para el ejercicio efectivo de la misma, y cuya verificación compete a la Superintendencia de
Seguros.
3. Las asociaciones cooperativas que pretendan dedicarse a la actividad aseguradora,
participarán de un régimen mixto, por una parte quedan sujetas a la Ley Especial de Asociaciones
Cooperativas y por la otra a la normativa técnica que rige la mencionada actividad.
4. Mientras se dicte la ley especial que establezca el régimen administrativo propio de
acceso al sector asegurador, las Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas
deberán actuar coordinadamente en el marco de sus competencias, a los fines de verificar el cabal
acceso, funcionamiento, desarrollo y disolución de las cooperativas que ingresaren al sector
asegurador.
5. Sólo las asociaciones cooperativas, que hayan demostrado su capacidad estructural,
patrimonial y operativa frente a los órganos y entes competentes, -Superintendencias de Seguros
y Nacional de Cooperativas- y hayan obtenido la conformidad de estos organismos podrán
suscribir válidamente los contratos de seguros pertinentes.
Publíquese y regístrese. Notifíquese a la Asamblea Nacional y a la Procuraduría General de
la República, Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Civil del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de mayo de dos mil diez.
Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
Presidenta de la Sala,
_________________________
YRIS PEÑA ESPINOZA
Vicepresidenta-ponente,
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ISBELIA PÉREZ VELÁSQUEZ
Magistrado,
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ANTONIO RAMÍREZ JIMÉNEZ
Magistrado,
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CARLOS OBERTO VELEZ
Magistrado,
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LUÍS ANTONIO ORTÍZ HERNÁNDEZ
Secretario-Temporal,
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CARLOS WILFREDO FUENTES
Exp. Nro. AA20-C-2003-0001161
NOTA: Publicada en su fecha a las
Secretario,
El Magistrado Luís Antonio Ortíz Hernández disiente de la mayoría de los integrantes
de esta Sala de Casación Civil que aprobaron el fallo que antecede, de conformidad con lo
establecido en los artículos 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y 63 del
Reglamento Interno del Tribunal Supremo de Justicia, en consecuencia salva su voto en la
presente decisión, con base en las siguientes consideraciones:
Entre las premisas o motivos que sustentan la disentida se encuentran:
Que “el derecho a la libertad económica, en ningún modo puede significar prestación
o ejercicio de actividades sin cumplir preliminarmente con las disposiciones que establezca la
ley, para el rubro de actividad respectivo, pues sostener lo contrario implicaría violación del
principio de eficiencia, sobre el cual descansa el régimen socioeconómico”;
Que “existen actividades económicas que no pueden ser desarrolladas bajo el
imperio de la libre iniciativa particular, pues debido a su especialidad e incidencia, por ejemplo,
en el sistema económico, se condiciona su ejercicio por parte del sujeto interesado, al previo
cumplimiento de una serie de requisitos previstos objetivamente en la normativa especial –
ordinariamente de carácter técnico-, dispuesta para el sector, tal como sucede con el régimen
autorizatorio dispuesto para la actividad bancaria o aseguradora”; (Resaltado añadido)
Que “la actividad aseguradora es una de las actividades altamente sometida a
control y regulación por parte del Estado (…) que demanda importantes fondos, a los fines de
una exitosa prestación por parte de los sujetos capacitados”.
Que el ejercicio de la actividad aseguradora “es de alto interés público nacional por
su innegable incidencia en el equilibrio económico (…) y que los entes que desarrollan dicha
actividad requieren sin duda de controles previos, concomitantes y posteriores que permitan
configurar su contenido y actuar su ejercicio a las exigencias que plantea el interés colectivo
en tan importante sector de la economía”. (Resaltado añadido)
Que “la valoración de elementos estructurales, patrimoniales, personales y
operativos del ente o sujetos que ejercen la actividad aseguradora, resulta esencial para el
correcto funcionamiento de ese sector”. (Resaltado añadido)
Que el parágrafo único del artículo 5 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros
dispone lo siguiente:
“Parágrafo Único.- Mediante leyes especiales se regularán las actividades y
funcionamiento de la mutuales y cooperativas de seguros o de reaseguros que se
constituyan en el país, pero en todo caso quedarán sujetas a las intervenciones y
fiscalizaciones que la presente Ley establece por parte de la Superintendencia de
Seguros”.
Que el Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros,
publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.339,
Extraordinaria, del 27 de abril de 1999, en su artículo 11 dispone que: “En la Superintendencia
de Seguros se llevarán los siguientes registros de inscripción: de sociedades de seguros mutuos
o cooperativas de seguros y reaseguros”.
Que “se pudo constatar de las normativas analizadas que la única mención que se
hace de estas asociaciones, a los efectos de su regulación, está contenido en el supra artículo 5,
parágrafo único de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y en el artículo 11 del
Reglamento de la Ley especial”.
Que de la revisión integral de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1995
“se evidenció que su regulación, tanto subjetiva como técnica, está especialmente dirigida a
empresas que se constituyen bajo la figura de sociedades anónimas”. (Resaltado añadido)
Que “la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1995, establece una serie de
condiciones de carácter subjetivo, entre las cuales se exige, fundamentalmente adoptar forma de
sociedad anónima, tener una junta administrativa con no menos de cinco miembros, establecer
un capital mínimo de trescientos millones de bolívares si la empresa se dedicará a seguros de
ramos general o en dos ramos afines y vinculados; o un capital de quinientos millones si la
empresa decide operar como seguros generales o en seguros de vida; o un capital mínimo de
ochocientos millones si aspira a operar como reaseguro; también exige haber enterado en caja
en dinero en efectivo para la constitución de la empresa por lo menos el cincuenta por ciento del
capital mínimo antes indicado, esto entre otras regulaciones”. (Resaltado añadido)
Que de lo anterior se evidencia que “se cuenta con un cuerpo sustantivo para el
sector asegurador, cuya regulación está dirigida a sociedades de capital o de eminente
naturaleza mercantil”.
Que “no existe en la vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del año
1995 –ordenamiento sectorial de la actividad- un marco regular expreso, que garantice un
control transparente y objetivo de acceso al sector para la asociaciones cooperativas”.
(Resaltado añadido)
Que además, debe considerarse que “tal ordenamiento sectorial dispuesto para la
actividad de seguros, constituye una normativa desactualizada, que en ningún modo regula
desde el punto de vista subjetivo, esta categoría de entes”. (Resaltado añadido)
Que en virtud de ello, esta Sala de Casación Civil está consciente de que “se requiere
una legislación expresa e indubitable para el funcionamiento de la cooperativas de seguros y
reaseguros conforme al marco constitucional”, por lo que “se exhorta a la Asamblea Nacional
para que proceda bien a una inminente reforma de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros,
donde incluya un capítulo que regule los requisitos subjetivos y técnicos aplicables a las
cooperativas de seguros y conexas, que defina especialmente los datos de constitución en
atención a su actividad, características de las aportaciones requeridas, elementos objetivos
como reservas específicas y contabilidad, y fundamentalmente, la jurisdicción aplicable a los
entes que participan en el sector, entre otras, o bien dicte la ley especial respectiva que regule,
la participación de las cooperativas de seguros y reaseguros”.
No obstante lo categórico de dichos considerandos, la mayoría sentenciadora concluye
decidiendo que mientras se dicte la ley especial que establezca el régimen administrativo propio
de acceso al sector asegurador, las Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas
deberán actuar coordinadamente en el marco de sus competencias, a los fines de verificar el
cabal acceso, funcionamiento, desarrollo y disolución de las cooperativas que ingresen al
sector asegurador y que sólo las asociaciones cooperativas, que hayan demostrado su
capacidad estructural, patrimonial y operativa frente a los órganos y entes competentes,
-Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas- y hayan obtenido la
conformidad de estos organismos podrán suscribir válidamente los contratos de seguros
pertinentes. (Resaltado añadido)
Pues bien, al ser contrastadas o comparadas globalmente todas las argumentaciones
expuestas en la motivación con lo sostenido, en concreto, en los dispositivos 4 y 5 de la decisión,
surge evidente la discordancia o incoherencia lógica existente entre los mismos, lo cual vicia el
fallo de inmotivación por contradicción entre los aludidos motivos y los citados dispositivos.
En efecto, si se reconoce expresamente que en nuestras leyes vigentes no existe un
ordenamiento jurídico claro que regule los elementos estructurales, patrimoniales, personales y
operativos de las cooperativas que pretenden dedicarse a la actividad aseguradora, en tanto que la
normativa actual, tanto subjetiva como técnica, está especialmente dirigida a empresas que se
constituyen bajo la figura de sociedades anónimas, al punto que se exhorta a la Asamblea
Nacional para que legisle al respecto, mal puede sostenerse entonces que las Superintendencias
de Seguros y Nacional de Cooperativas deberán actuar coordinadamente en le marco de sus
competencias, a los fines de verificar el cabal acceso, funcionamiento y disolución de las
cooperativas que ingresaren al sector asegurador y analizar la “capacidad estructural,
patrimonial y operativa” de las que “podrán suscribir válidamente los contratos de seguros
pertinentes”, así como la aptitud de éstas “para asumir frente a los consumidores de servicios
del sector asegurador, las responsabilidades respectivas”, puesto que ante la ausencia de un
marco regulador expreso, que garantice un control transparente y objetivo de acceso al sector
para la asociaciones cooperativas, resulta absurdo aseverar que las mismas pueden suscribir
contratos de seguros previa conformidad de las Superintendencias de Seguros y Nacional de
Cooperativas, porque la obtención de dicha conformidad debe estar sujeta al cumplimiento de
una serie de requisitos legales que actualmente no existen.
Siendo ello así, en criterio de quien suscribe, se está dejando a la discreción de dichos
entes públicos el establecimiento -por vía de providencias administrativas- de los parámetros que
deben cumplir dichas asociaciones cooperativas para poder ejercer la actividad aseguradora, lo
que resulta inconstitucional, puesto que la legislación en materia de seguros es competencia
del Poder Público Nacional , de acuerdo con lo establecido en el artículo 156, numeral 32, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Aunado lo anterior, considero que con lo dispuesto en los puntos 4 y 5 de la disentida,
se crea una situación que a todas luces resulta propicia para el quebrantamiento del principio de
legalidad en su sentido más amplio, es decir, entendido como la obligación positiva de todos los
órganos del Poder Público, de actuar conforme a las normas atributivas de competencia, previstas
en la Constitución y en las leyes (ex artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela), por cuanto, se está dejando al libre arbitrio de las Superintendencias de Seguros y
Nacional de Cooperativas, el decidir los parámetros que tomarán en consideración para autorizar
el funcionamiento de asociaciones cooperativas para el ejercicio de la actividad aseguradora.
Por último, tampoco comprende -quien aquí salva su voto- cómo pudo la mayoría
sustentar su decisión en parte del contenido del dictamen emitido por la Superintendencia de
Seguros en el año 2001, omitiendo la esencia del mismo, en el que dicho ente fijó su posición en
cuanto a la imposibilidad que tienen las cooperativas de ejercer la actividad de seguros conforme
a la legislación existente, concluyendo de manera enfática que “hasta tanto no se dicte una ley
especial de cooperativas y mutuales de seguros tal actividad no puede ser realizada por dichas
formas organizativas ”, conclusión que, a mi juicio resulta la más sensata y acertada desde el
punto de vista legal. (Resaltado y subrayado añadidos)
Queda así expresado el voto salvado del Magistrado que suscribe.
En Caracas, fecha ut-supra.
Presidenta de la Sala,
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YRIS PEÑA ESPINOZA
Vicepresidenta,
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ISBELIA PÉREZ VELÁSQUEZ
Magistrado-Disidente,
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LUÍS ANTONIO ORTÍZ HERNÁNDEZ
Magistrado,
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CARLOS OBERTO VÉLEZ
Magistrado,
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ANTONIO RAMÍREZ JIMÉNEZ
Secretario-Temporal,
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CARLOS WILFREDO FUENTES
Exp. Nro. AA20-C-2003-001161
Secretario-Temporal,
Fuente: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scc/Mayo/RI.000133-11510-2010-03-
1161.html
